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美国主要制裁和贸易限制清单

发布时间:2020-08-24

  01


  前言


  为禁止或限制美国认为不利于本国国家安全和外交政策目标的某些经济贸易活动,美国政府部门制定了多份制裁和贸易限制清单。这些清单由美国不同政府部门制定、管理和监管,对受清单约束的主体施加各种要求。此外,清单还规定了不同级别的强制执行机制,违者可能面临刑事和民事责任。


  上述清单中的规定可以是全面性的(例如禁止美国人与清单列明的个人和实体进行任何交易),也可以是选择性的(例如禁止美国人与清单列明的个人和实体进行某些交易)。被列入清单的个人和实体在美国的资产可能遭到封锁,或被禁止从事有关美国商品和技术的交易。例如,特别指定国民清单和往来账户或通汇账户制裁清单的约束对象为美国人与特定国家、政权、组织、实体和个人开展的交易,旨在抵御各类威胁,例如恐怖主义、毒品走私、大规模杀伤性武器扩散以及对美国国家安全、外交政策或经济的其他威胁。下文将详细介绍这两份及其他多份美国制裁和贸易限制清单。


  02


  美国财政部海外资产控制办公室


  特别指定国民和被封锁人员清单(特别指定国民清单,SDN List)


  特别指定国民清单由美国财政部海外资产控制办公室发布并管理,包含属于美国一系列经济贸易制裁对象的个人、实体和船舶。美国人被禁止与特别指定国民清单中的各方进行交易,并且必须封锁其在全球各地占有或控制的特别指定国民清单上的各方的任何资产。被封锁的资产实质上即被冻结。未经海外资产控制办公室明确授权,禁止美国人对其占有或控制的被封锁资产行使任何权利或特权。任何人寻求与被封锁方进行交易,必须首先向海外资产控制办公室申请特别许可,除非海外资产控制办公室一般豁免许可允许交易。


  如果被列入特别指定国民清单,实际上就被切断了与美国相关的业务或金融交易。许多交易都属于“与美国相关的交易”。例如,在通过美国金融系统进行清算的交易中,作为交易一方的非美国个人或实体,如果导致交易违反海外资产控制办公室制裁的情形发生,就可能属于美国管辖范围。因此,但交易在任何时候涉及美国金融系统,海外资产控制办公室均可对发生在全球任意地点的交易行使管辖权。


  在拥有管辖权的情况下,美国政府可直接对违反美国制裁者实施一级制裁,包括罚款或监禁。一级制裁适用于全球各地的美国人,或与美国存在关联的非美国人。美国人(不仅包括美国公民,还包括实际处于甚至临时处于美国的人)不得与特别指定国民清单中的各方进行交易或实施涉及被制裁国家的交易。此外,如果交易涉及美国人会被禁止,由非美国人实施交易,同样禁止美国人为其提供便利。


  在某些制裁计划下,为防止非美国人进行违反制裁的与美国无关联的交易,美国政府将实施二级制裁。二级制裁适用于非美国人,涉及发生在美国境外的未涉及美元、美国金融系统或美国人的行为。由于美国政府对此类行为没有管辖权,因此无法实施罚款或监禁等直接处罚。为此,二级制裁通过威胁实施各种潜在处罚(包括列入特别指定国民清单)向非美国人施压,使其停止与受制裁对象开展业务活动。


  往来账户或通汇账户制裁清单(CAPTA List)


  除特别指定国民清单外,海外资产控制办公室还负责管理和执行多份制裁清单,往来账户或通汇账户制裁清单就是其中之一。这份清单创建于2019年3月,列明了被禁止或被严格限制开立或持有美国往来账户或通汇账户的非美国金融机构,目前仅包含被认定违反美国制裁向伊朗银行提供金融服务的昆仑银行及其相关实体。美国金融机构也被禁止为往来账户或通汇账户制裁清单中的任何非美国机构代开代持美国往来账户或通汇账户。


  行业制裁识别清单(SSI List)


  行业制裁识别清单列明了在美国财政部长根据第13662号行政命令确定的俄罗斯经济行业经营的实体。与特别指定国民清单中的个人和实体不同,被列入行业制裁识别清单的个人和实体不会面临资产冻结,美国人也未被严格禁止与其交易。然而,行业制裁识别清单中的个人和实体受到的制裁更有针对性,目的是切断其获得特定类型融资的渠道,而被列入清单的能源公司还会被限制获取美国出口产品。


  第13662号行政命令有四项指令,禁止与行业制裁识别清单上的实体进行交易,包括:(1)限制对所列俄罗斯金融行业实体的新股权投资和融资;(2)禁止对所列俄罗斯能源行业实体的新融资;(3)禁止对所列俄罗斯国防行业实体的新融资;(4)禁止美国与清单中所列实体开展与俄罗斯深海、北极近海或页岩油项目开发相关的贸易,或与全球范围内在此类项目中拥有33%以上所有权或多数表决权的所列实体进行贸易。


  海外逃避制裁者清单(FSE List)


  海外逃避制裁者清单包含经海外资产控制办公室认定的参与规避美国对伊朗和叙利亚制裁的个人和实体,还列明了为美国制裁对象或代表受美国制裁对象促成欺诈性交易的非美国人。


  尽管海外逃避制裁者清单并非特别指定国民清单的一部分,但海外逃避制裁者清单中的个人和公司也可能出现在特别指定国民清单上。海外逃避制裁者清单与特别指定国民清单对约束对象作出了相似的禁止性规定,例如禁止美国人与清单中所列的个人和实体进行任何交易。但是,与特别指定国民清单不同,海外逃避制裁者清单并未规定有关封锁或冻结清单所列的个人和实体的财产的义务(除非同时列入特别指定国民清单)。


  03


  美国商务部工业和安全局


  实体清单


  实体清单由美国商务部工业和安全局(Bureau of Industry and Security)负责管理并执行,美国政府认为已参与或涉嫌参与违反美国国家安全或危害美国外交政策利益活动的个人和企业会被纳入实体清单。最终用户审查委员会(End-User Review Committee)由来自美国商务部、国务院、国防部、能源部以及财政部(如适用)的代表组成,负责决定是否将某实体列入实体清单。出于国家安全或外交政策等方面的考虑,对实体清单中的每个实体均规定了明确的许可要求和许可审查政策。最终用户审查委员会通常对受《出口管理条例》管辖的所有物项实施许可要求,并实行“推定拒绝”的许可审查政策,有效禁止向列入清单的实体运输所有受《出口管理条例》管辖的物项,涉及类目十分广泛,包括有形商品、软件和技术(信息)。


  军事最终用途和军事最终用户


  尽管《出口管理条例》并非实体清单意义上的名单,但也规定了对军事最终用途和最终用户的某些限制。“军事最终用户”包括国家武装部队、国民警卫队和国家警察、政府情报或侦查组织,或行动或职能旨在支持军事最终用途的任何个人或实体。2020年6月29日,美国商务部工业和安全局实施了关于军事最终用途和最终用户的新规则,扩大了《出口管理条例》的现有规定,并进一步限制对中国、俄罗斯和委内瑞拉的军事最终用户和为用于上述地区的军事最终用途出口。具体而言,在被认定为违背美国国家安全利益的情况下,取消了此前《民事最终用户许可例外情况》允许的对军事最终用户或为军事最终用途出口、再出口和(在国内)转让某些指定物项的行为。同时,受到这些限制的指定物项清单已扩大至包括电子、电信、传感器和激光等新物品,美国商务部工业和安全局在审查向这些目标国家进行的军事最终用途/用户相关出口时采用了“推定拒绝”许可政策。


  拒绝往来名单(Denied Persons List)


  拒绝往来名单列出了被剥夺出口和再出口特权的个人和实体,例如先前被指控违反美国出口管制的个人和实体。被拒绝者不得以任何方式参与涉及受《出口管理条例》管辖的、从美国出口或拟出口的任何商品、软件或技术的任何交易。此外,任何为被拒绝者提供便利以规避这些禁令的行为也构成违反《出口管理条例》。


  未经核实名单(Unverified List)


  未经核实名单列出了经美国商务部工业和安全局对过去交易进行调查但仍然无法核实身份的最终用户。如果某项交易中的一方出现在该名单上,则为“危险信号”,参与该交易的其他各方在继续进行交易前,应对此加以调查并解决。此外,按照规定还需向美国商务部工业和安全局报告该交易的详情。列入未经核实名单的人员不能通过许可要求例外接收受《出口管理条例》管辖的物项。


  04


  美国国防部


  第1237条清单


  美国国防部于2020年6月12日公布了第1237条清单,其中包括美国政府认为由中国拥有或控制的在美经营的20家中国公司。该名单是根据《1999财政年度国防授权法》(经《2001财政年度国防授权法》修订)第1237条编制的,该条款要求美国国防部每年报告一份由中国拥有或控制的在美国直接或间接经营的公司名单。


  第1237条清单中的公司约半数已被纳入实体清单,而其余公司可能会被认定为军事最终用户,会受到《出口管理条例》中规定的更加严格的出口限制。尽管对实体清单上的对象和中国军事最终用户的限制十分严格,但其影响不及被列入特别指定国民清单那样深远。


  虽然被列入第1237条清单并不等于受到制裁,但这的确意味着总统有权对清单上的公司实施制裁。虽然总统尚未行使这项权力,但一旦行使,美国人可能会被禁止与第1237条清单上的实体及其各子公司进行交易,这将从根本上切断这些公司与美国金融体系和美国市场的联系。


  05


  美国国务院国防贸易管制局


  《武器出口管制法》(AECA)禁止清单(“AECA禁止清单”)


  国防贸易管制局(Directorate of Defense Trade Controls)负责管理AECA禁止清单。列入AECA禁止清单的各方不得参与国防用品(包括技术数据)和国防服务的出口。如果一方被判违反或合谋违反AECA,则构成“法定禁止”。国防贸易管制局还可对违反AECA或《国际武器贸易条例》(International Traffic in Arms Regulations)的行为实施“行政禁止”。《国际武器贸易条例》对国防物资和服务的出口及再出口进行管控。面临上述任何一项禁止的一方必须寻求并获准恢复资格,才能参与受《国际武器贸易条例》管辖的任何活动。


  06


  美国国务院国际安全与防扩散局


  防扩散制裁清单


  防扩散制裁清单由国际安全与防扩散局(Bureau of International Security and Nonproliferation)根据针对参与核、化学、生物武器等扩散活动的非美国个人、私人实体和政府的各项法律而制定。根据列入防扩散制裁清单的法律依据,被列入清单会受到不同的制裁措施。


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  作者介绍:Aaron Wolfson、胡梅


来源:金杜研究院